探索“基层善治”之路创新海南乡村治理积分制——以白沙黎族自治县打安镇为例

　　乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。2020年11月，省委办公厅、省政府办公厅发布《关于加强和改进乡村治理的实施意见》，特别提出，在农村基层党组织领导下，因地制宜推广积分制。截至2023年初，海南省已累计开展积分制试点340个，累计开发管理平台(程序)16个，创办积分兑换超市(点)81个，共有11.30万户、47.42万人参与积分制相关活动。为全面深入了解实施积分制的进展情况，笔者以2021年全国第二批“全国乡村治理示范镇”中海南省唯一入榜的白沙打安镇为调研对象，聚焦其在推广运用乡村治理积分制方面的实践，并汲取国内样板城镇的社区治理、企业管理中大力施行积分制管理的成功经验，旨在助推海南创新和完善乡村治理积分制治理模式，推进乡村振兴和共建共治共享取得新成果。 

　　01 打安镇实施积分制的主要成效和存在问题 

　　打安镇将拥有该镇户籍的农户和自然村常住农户纳入积分制管理对象，管理方式为先行确立试点村再全面铺开。实施方案以户为单位，实施内容规定了积分基础分和加减分项，基础分包括人居环境、村规民约和乡风文明三个方面，加减分项根据具体事宜，每项分数不等，每年不超过一定数额。积分评定与公示环节由镇政府牵头，实行驻村干部包村责任制，各村建立评分小组，评委由驻村工作队、村干部、村民代表组成，镇政府设置评分指导组。评分小组将每户家庭成员所得积分计入户积分卡，每月一评，逐月累加，每月10日前在村务公开栏更新每户台账，全年12个月度积分汇总为年度总分，再进行年终评比。兑现积分的方式包括物质奖励和荣誉激励，同时公示光荣榜和开展评分及检查图片资料，接受村民监督。 

　　主要成效。打安镇因地制宜实施积分制，管理效果明显。其通过精神和物质双重激励和奖励，从村民自身角度推动了其积极参与基层治理，实现基层社会的有效治理。特别是在积分制管理实施进程中，打安镇坚持党建引领，培养了一批带头人;坚持管理目标落地，提升了内核动力;坚持治理机制创新，改善乡村人居环境，推进乡风文明建设，为打安镇各方面、各领域实现更高质量发展打牢了基础。 

　　存在问题。一是群众的思想认识仍有待提高。村民内驱性动力不够，参与积极性不高，全面纳入积分制实施管理的实施范围仍需扩大，需要重点解决群众组织动员问题，克服消极思想。二是积分项目仍有待完善。可以将更多的优秀事项纳入积分项目中，让村民打心里认同积分制方案，并且内化于心、外化于行。三是积分制经费来源单一。打安镇以两个村做试点，实施过程中，由于经费紧张，预算来源有限，经费的申请和落实存在一定困难，急需拓宽资金来源渠道。四是积分制结果运用仍需进一步拓展。打安镇的积分制结果应用还难以让村民从内心认可自治的效果，积分制管理实施的成效不足，无法充分发挥积分制的“小积分撬动大梦想”的杠杆作用。 

打安镇开展乡村治理积分制兑换活动。图/白沙乡村振兴 

　　02 实施积分制面临的挑战 

　　从全国范围实施的经验并结合打安镇现实来看，实施积分制仍然面临着不小的挑战。 

　　积分规则设计难题。打安镇共8个村委会、2个居委会、1个镇农场、60个居民及村民小组和31个垦区居民点，居民涵盖黎族和汉族，情况较为复杂，积分制较难结合所有情况来设计出符合所有村民意愿的积分规则。 

　　户均积分差距容易引发抵触情绪。由于户与户之间存在家庭人数、身体状况、社会资本、年龄结构等较大差异，积分的累加会在一定程度上导致“马太效应”，部分农户的分数越来越多，大部分农户的积分增加进入瓶颈阶段。如此可能使得分数累积少的村民积极性受挫，导致积分制变形走样，甚至部分农户直接退出积分制规则。 

　　资源供给的可持续性难题。由于地理位置限制，打安镇产业主要以种植业为主，经济发展受制于资源劣势，低端农业只能依赖土地和劳动力，尤其是集体经济发展存在困难，以至于“爱心超市”所持有的款项难以支撑运营成本，无法保证持续性积分兑换。同时社会资金和银行融资渠道尚不畅通，物质基础薄弱，给积分制的长久持续运行带来阻碍。 

　　道德量化与奖惩引发质疑。积分制是基于治理机制下乡村基层创设的正式规则，但是正式规则越来越多地介入到村民的私人生活范畴，也会面临诸多伦理层面的质疑。打安镇由黎族和汉族两个民族构成，下辖43个自然村，包括子雅、可程、合水等革命老村，民风淳朴，群众务实勤劳，上敬老人、下育子女在村民看来是“天经地义”的事情，如果将优良的品格量化考核，可能会引发村民对道德可否以及能否被量化等产生疑惑。 

打安镇从文明创建、村规民约、人居环境整治等方面对农户家庭的表现情况进行量化积分。图/白沙乡村振兴 

　　03 创新海南积分制管理的理念和思路 

　　乡村发展归根结底是实现人的全面发展，有效的乡村治理模式不可能千篇一律。党的十九大报告指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”为了有针对性地解决打安镇乡村治理中的重点难点问题，持续着力加大推行积分制管理力度，在探索乡村治理体系和治理能力现代化等方面，笔者认为积分制应被赋予“三治融合”乡村治理体系的深刻意涵，可以通过以下多种特色理念和实践形态创新运用。 

　　一是德治为先，融入社会主义核心价值观。道德伦理是自治与法治的实质内容和精神内核，德治为先不仅意味着在乡村社会生活中，情、理、法高度相融，而且其追求乡村善治，个人、家庭和村庄几个层面的秩序塑造，需要遵循更高标准的地方性道德“共识”。积分制治理的原理是面向乡村生活，在法律法规所不及之处确立一套绵密而长效的规则体系。如浙江省杭州市富阳区永昌镇“永昌风尚榜”等，筹建“道德银行”，设立善行义举榜、道德星级榜、道德红黑榜等，能够将社会主义核心价值观融入其中，润物无声。打安镇的子雅、可程等革命老村，民风淳朴，群众务实勤劳，对社会主义核心价值观的认同感强，因此对于道德败坏的行为应加大扣分力度。 

　　二是民族团结，铸牢中华民族共同体意识。基于打安镇“汉族+黎族”的现实，突出协调不同民族风尚和民族习俗的积分制特色。由于大多数村民对村务政务参与性较低，少数村民民族意识淡薄，在创新积分制推行过程中，应在寻找两个民族认同点上设计积分制项目，突出民族融合，以扩大积分制的民族要素实施范围，实现少数民族的有效乡村治理。在乡村治理中更应该在尊重和传承优良民族风俗上下功夫，关切村民基本的生存发展需要，如环境卫生、邻里关系、村民政治参与等方面，通过民族文化的积分治理模式，鼓励村民主动参与，从而内化于心外化于行。在突出民族特色的同时也要关注不同村镇的村情特色，打安镇村与村之间存在差异和联系，因此不同村户之间积分项目应该进行相应调整，探索“积分制+N”模式，将积分制工作与当地各村委会的重点工作相结合，例如与乡村振兴、人居环境、创业致富等主题相连接，由基层组织结合当地各村委会特色来具体调整积分项目。 

　　三是凝聚力量，多方扩大积分制的资金来源渠道。提供以公共产品和服务为核心的乡村社会工作，探索以市场为中心的积分制运行机制，使其成为提升基层治理能力的强有力保障。浙江省平湖市通界村探索创新了“股份分红+善治积分”收益分配模式，按照村民在村股份经济合作社的份额，将村民参与乡村治理行为与村集体经济发展成果共享挂钩。打安镇应联动各方面资源，包括争取财政补贴、社会组织捐赠、帮扶单位支持、企业爱心捐助和村集体经济收入列支等诸多渠道，实现资金资源的主动涌入，实现对“积分超市”的持续运营，特别是探索“股份+积分”分配，有效撬动村股份经济合作社集体收益，健全多元投入保障机制，建立可持续发展的长效机制，为积分制运行提供稳定、充足的物质基础，让村民真正享受到更多的公共产品与服务，提升基层社会的治理能力和水平。 

　　四是开拓思路，实现“积分超市+”运营模式升级。继续丰富完善“积分超市”运营模式，实现“积分超市+”的升级和拓展，推进“兑换公共服务”奖励方式落地，完善管理模式。比如完全市场化的运行模式。利用村庄现有的“小卖部”资源，由其承接积分代兑职能，代为管理和兑换社会捐赠物品。再如“小卖部+超市”运行模式。将村集体房屋出租给善于经营的本村村民，运行方式与完全市场化一致，但承租人需向村集体缴纳房租，房租用于筹集兑换商品。还可以探索村集体实体运行模式。利用村集体房屋，由村集体建设和管理。将筹集的商品分为两部分，一部分等价兑换，一部分可按市场价向村民出售，收入归村集体所有，继续用于筹集兑换商品。 

打安镇“居家安全、乐享晚年”邻里互助小组活动 

　　五是多管齐下，拓宽“积分+信用”的兑现渠道。积分制管理能够鞭策居民守信尽责，营造诚实守信的良好社会环境。借鉴天津市别山镇“精神奖励”和“政策支持”兼顾的办法，坚持精神激励为主、物质奖励为辅，正向激励为主、奖罚结合原则，结合经济发展水平和群众需求创新奖励方式，具体积分奖励项目和积分奖励适用范围由镇内各村“两委”根据村情决定。主要包括：精神激励，如“民族团结标兵”“生态模范”“文明家庭”“生态文明户”“好公婆好儿媳”等评优评先活动中优先考虑;物质奖励，以积分超市实现生活日用品或农资兑换;联动金融授信，家庭平均积分在全村排名靠前的，优先享受各金融部门扶持政策，联合白沙县内农信社或银行优先享受道德积分贷款、推出“善治农信贷”业务;挂钩社会公共服务，先进农户优先享有农资卡、公交卡、乡村旅游卡、水费优惠卡等实实在在的待遇，考虑在教育等部门协调下，将子女入学、就业列入兑换项目，增加积分制的吸引力。除此之外，还可以抵补农户的水电费、天然气费等。 

　　六是顺应创新，建立数字化积分制平台。“数字化+积分制”的乡村治理模式已应运而生，其依托网络技术平台实施升级版积分制治理，不仅成本低而且运行的地域范围广，能够与更多公共服务功能集成一体，并随情势需要进行动态调整。打安镇可以创新推广这种基于量化统计的公共评价机制，提高村民参加积分制管理的积极性。如开发建设打安镇积分制移动互联网小程序，实现线下实地看、实时上传、线上评分，提高村民的知晓度、参与度和认可度。推出微信小程序“善治宝”，村民们可以通过小程序了解自己的积分详情，其中，“城市文明码”将诚信守法、文明出行、厉行节约、志愿服务、垃圾分类等尽数纳入并分别赋值，数值高低表征文明程度。 

　　七是贯彻共享理念，为特殊人群开辟积分通道。乡村治理积分制将乡村公共事务量化为具体行动，以积分兑换福利的形式落实“参与者即受益者”的价值理念，旨在激活乡村社会内源性的发展动力。积分制应该照顾社会弱势群体，如低保对象、留守儿童和妇女、老年人、残疾人、脱贫返贫人员等人群，对其关爱服务要在积分制管理中着重强调。要坚持外部帮扶与群众主体相结合，强化勤劳致富导向，注重培养群众和监测对象艰苦奋斗意识，特别是帮助特殊弱势人群以自助的方式，选择通过积分项目获得物质奖励和精神奖励，破除“等靠要”思想，提升自我发展能力。 

　　乡村治则百姓安，积分制实施时间不久即展现出了较强的生命力。海南应立足基层治理的乡风特色，坚持“重在参与、荣誉至上、易于操作和公开透明”的积分制治理要求，使其成为创新基层社会治理体系的重要抓手，从而凝聚海南农村居民力量，净化提升自贸港农村地区家风乡风民风，激发乡村发展的活力，实现共建共治共享。 

在白沙打安镇合水村的兰花基地，返乡创业大学生在管护兰花。阮琛 摄